一、問(wèn)題的提出
國(guó)務(wù)院對(duì)發(fā)展我國(guó)奶業(yè)的重視是一貫的，但是單獨(dú)發(fā)文對(duì)行業(yè)發(fā)展加以具體指導(dǎo)，則始于2005年國(guó)辦24號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)液態(tài)奶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱為“通知”）。貫徹“通知”精神兩年來(lái)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，各地各級(jí)政府普遍重視了我國(guó)奶業(yè)的發(fā)展，但是正如“通知”標(biāo)題所述，大多局限在行業(yè)的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理”范圍內(nèi)，停留在問(wèn)題的表面上。因此在貫徹“通知”的第二年，當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)出現(xiàn)了“牛奶貴如油”劇變的時(shí)候，我國(guó)奶業(yè)不僅沒(méi)能把握住發(fā)展的新機(jī)遇，反而凸現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)所存在的局限性，尤其是我國(guó)奶農(nóng)生存力的脆弱性，引起了中央政府的高度關(guān)注。因此迅速下達(dá)了國(guó)務(wù)院〔2007〕31號(hào)文《關(guān)于促進(jìn)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為“意見(jiàn)”）。
“意見(jiàn)”共十七條約四千字，涉及了我國(guó)奶業(yè)近年來(lái)所面臨的困惑、爭(zhēng)議的絕大部分問(wèn)題。在充分肯定了奶業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)里的重要地位和客觀分析了我國(guó)奶業(yè)當(dāng)前發(fā)展情勢(shì)的基礎(chǔ)上，制定了一系列促進(jìn)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的有力政策。從內(nèi)容上看，十七條分成四大主題（形勢(shì)：原文的第一條至第二條；任務(wù)：原文的第三條至第十條；政策：原文的第十一條至第十五條；分工：原文的第十五條是一個(gè)專項(xiàng)，指定由“國(guó)家發(fā)改委”落實(shí)；第十六條是“塊塊”即地方政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；第十七條是“條條”即主管部委的指導(dǎo)責(zé)任）。
從政策的內(nèi)涵上來(lái)分析（集中在原文的第十一條至第十五條，又散見(jiàn)于原文的第五至第十條），可分為經(jīng)濟(jì)杠桿類：財(cái)政、稅收、金融、保險(xiǎn)等；法規(guī)導(dǎo)向類：規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)等；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類：乳品加工項(xiàng)目統(tǒng)一實(shí)行核準(zhǔn)制、農(nóng)民專業(yè)合作組織等三大類。
仔細(xì)研究可以發(fā)現(xiàn)，三類政策的具體程度和深度各有不同。其中“經(jīng)濟(jì)杠桿類”的政策規(guī)定相對(duì)具體，充分體現(xiàn)了中央“立足當(dāng)前解困”的意圖；而其它兩類則較為原則，可能更多地涉及“著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展”即需要逐步解決的“深層次原因”，意味深遠(yuǎn)地提出“只有采取綜合措施解決這些問(wèn)題，才能確保我國(guó)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。
“意見(jiàn)”的真正“含金量”，不僅僅在于中央財(cái)政出手的解困扶持資金，更在于“跳出”了奶業(yè)的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理”圈子，來(lái)探討制約我國(guó)奶業(yè)可持續(xù)發(fā)展的深層次原因。“意見(jiàn)”將這些深層次的原因歸納為：“奶牛良種覆蓋率和單產(chǎn)水平低，養(yǎng)殖方式較為落后；乳品加工企業(yè)與奶農(nóng)的利益關(guān)系不順，原料奶定價(jià)機(jī)制不合理；加工企業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)秩序不規(guī)范；質(zhì)量保障體系不健全，液態(tài)奶標(biāo)識(shí)制度不落實(shí)；消費(fèi)群體培育滯后，市場(chǎng)開(kāi)拓不力。”共五個(gè)方面。事實(shí)上，這五個(gè)“原因”并不是完全獨(dú)立的，它們相互之間存在著某種交叉，一定程度上又互為因果，因此其中究竟何者是主要原因，或者說(shuō)是主要矛盾，恐怕整個(gè)社會(huì)還需要實(shí)踐和時(shí)間來(lái)逐步提高和統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，以便于形成“又好又快”、事半功倍的“綜合措施”。
二、五個(gè)原因之間的關(guān)系
“意見(jiàn)”所歸納的五個(gè)原因的核心問(wèn)題，其實(shí)只有一個(gè)，那就是“質(zhì)量保障體系不健全，液態(tài)奶標(biāo)識(shí)制度不落實(shí)”，其它四大“原因”，只不過(guò)是它在不同場(chǎng)合、不同條件下的衍生產(chǎn)物而已。至于之所以只強(qiáng)調(diào)了“液態(tài)奶標(biāo)識(shí)”單一產(chǎn)品，可能是因?yàn)槲覈?guó)奶業(yè)發(fā)展至今，目前依然以液態(tài)奶單一產(chǎn)品為主。
然而這樣的表達(dá)，僅僅是對(duì)存在現(xiàn)象的一種輪廓性的描述，或許還是兩年前國(guó)辦下發(fā)的“通知”第一條的表達(dá)得更為科學(xué)：“完善液態(tài)奶標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)”，今年國(guó)務(wù)院“意見(jiàn)”在另一處的表達(dá)則更為完整“健全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和標(biāo)識(shí)制度，規(guī)范市場(chǎng)秩序”，準(zhǔn)確地挑明了問(wèn)題所在。
從我國(guó)現(xiàn)行奶和奶制品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，目前只有一個(gè)巴氏殺菌奶產(chǎn)品，規(guī)定只能以生奶為原料，其它奶制品則允許以復(fù)原奶為原料。這與世界上多數(shù)政府的奶業(yè)法規(guī)不相一致，然而，即使這個(gè)唯一與我國(guó)奶農(nóng)的生息直接相關(guān)的產(chǎn)品，在我國(guó)也沒(méi)有得到公正的法律保護(hù)，其市場(chǎng)份額逐年在萎縮，目前僅為28%左右，而北美和歐洲各奶業(yè)強(qiáng)國(guó)均在99%以上，世界各發(fā)達(dá)國(guó)家均在95%以上，與我國(guó)近鄰的日、韓以及臺(tái)灣地區(qū)也在97%以上。
巴氏殺菌奶之所以是全球最為流行的液態(tài)奶產(chǎn)品，是由它的加工工藝決定了奶汁所受到的熱處理強(qiáng)度是最低的，換言之即“對(duì)乳汁的熱損傷最小”，相對(duì)于其它所有的液態(tài)奶品種而言，是營(yíng)養(yǎng)保留得最完整的液態(tài)奶。因而歷來(lái)得到全球消費(fèi)者的普遍認(rèn)可。同時(shí)這一特點(diǎn)也決定了它對(duì)生乳的衛(wèi)生質(zhì)量要求是最高的，否則只準(zhǔn)許“實(shí)施一次低強(qiáng)度的熱處理（巴氏殺菌）”，勢(shì)必難以保證食用的安全性。而兩者的結(jié)合，則形成了國(guó)際奶業(yè)最高級(jí)的優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)力核心。對(duì)“奶的熱損傷”程度，是全球通用的評(píng)判所有奶和奶制品品質(zhì)優(yōu)劣的一個(gè)基本準(zhǔn)則。
此外，巴氏殺菌工藝相對(duì)于各種滅菌工藝來(lái)說(shuō)，對(duì)其它消耗性資源（能源、飼料、運(yùn)輸、環(huán)保）的利用，也是最為合理的。有文字歷史資料表明，自上世紀(jì)20年代起至80年代初，我國(guó)歷年不同版本的國(guó)家（或地方）標(biāo)準(zhǔn)都明確規(guī)定，只有最高級(jí)別的生奶才允許作為巴氏殺菌奶的原料。只是在此后的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，由于當(dāng)時(shí)的特定原因而去掉了這一限定。因此出現(xiàn)了不正常的“只管加工成品是否達(dá)標(biāo)，無(wú)人問(wèn)津生奶質(zhì)量”的異?，F(xiàn)象。
然而，現(xiàn)行的國(guó)家奶業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)并沒(méi)有如同國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和其它國(guó)家的奶業(yè)法規(guī)那樣，對(duì)“熱處理強(qiáng)度”有明確的上、下限設(shè)定，因此在最近十多年的生產(chǎn)實(shí)踐中，我國(guó)奶業(yè)在“加快做大企業(yè)”思想的指導(dǎo)下，為了迎合低質(zhì)量生奶（包括奶粉復(fù)原奶）也能作為原料的不當(dāng)需求，普遍缺乏對(duì)“奶的熱損傷”應(yīng)有的防范和控制意識(shí)。
可見(jiàn)現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)遺漏了重要的技術(shù)內(nèi)容，在核心技術(shù)層面上模糊了客觀存在的奶和奶制品的質(zhì)量等級(jí)差異；一段時(shí)間以來(lái)，企業(yè)出于追求自身利益最大化的需要，濫用了熱處理技術(shù)；至于經(jīng)商業(yè)創(chuàng)意廣告后轉(zhuǎn)到達(dá)給消費(fèi)者的信息，則更具有了不同程度的誤導(dǎo)性。由此所產(chǎn)生的積累效應(yīng)是“保護(hù)了落后”、制約了整個(gè)奶業(yè)的健康發(fā)展，直接的受害者除了我國(guó)奶農(nóng)之外還有廣大的消費(fèi)者。
規(guī)范市場(chǎng)秩序的基本要求是公正、公平、透明地體現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”。目前這一原則被扭曲地體現(xiàn)在加工企業(yè)收購(gòu)生奶的單一環(huán)節(jié)上，因?yàn)椴徽撋痰馁|(zhì)量如何，企業(yè)在收購(gòu)過(guò)程中已經(jīng)不分彼此混在一起了，是造成我國(guó)現(xiàn)階段奶業(yè)產(chǎn)品高度趨同化的主要原因；而且由于“第三方獨(dú)立檢測(cè)機(jī)構(gòu)”的缺位，有失公正；因此出現(xiàn)了“乳品加工企業(yè)與奶農(nóng)的利益關(guān)系不順”、“養(yǎng)殖方式較為落后”、“原料奶定價(jià)機(jī)制不合理”和“市場(chǎng)秩序不規(guī)范”以及“消費(fèi)群體培育滯后”等現(xiàn)象。
另一方面，由于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)生奶的質(zhì)量與終端市場(chǎng)上成品之間的關(guān)系，也違背了 “優(yōu)質(zhì)液態(tài)奶和奶制品，必須以優(yōu)質(zhì)原料奶、經(jīng)規(guī)范工藝制造所得”的科學(xué)原理。而這樣一條全球奶業(yè)所共同遵守的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)核心規(guī)則的實(shí)現(xiàn)，顯然不能單純依賴企業(yè)的道德覺(jué)悟和消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)來(lái)形成，必須由科學(xué)合理的、帶有強(qiáng)制性的法律法規(guī)即國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保證。 左旋肉堿有用嗎評(píng)價(jià)什么牌子的護(hù)手霜好紅血絲最有效減肥方法去角質(zhì)怎樣瘦臉最有效
綜上所述，國(guó)務(wù)院“意見(jiàn)”所列的五大原因，只有“完善液態(tài)奶標(biāo)準(zhǔn)”才真正是促進(jìn)我國(guó)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基本點(diǎn)，應(yīng)該成為全國(guó)奶業(yè)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。
三、當(dāng)前的突破口
在目前社會(huì)各方認(rèn)識(shí)尚有待進(jìn)一步統(tǒng)一的情況下，值得我們十分重視的是“意見(jiàn)”抓住的“要害”，即在五大原因中名列第一的“原料奶質(zhì)量有待提高”。“意見(jiàn)”明確提出：“把提高原料奶質(zhì)量放在突出重要的位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落總數(shù)。”“完善原料奶質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，抓緊按照生鮮乳品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)修訂原料奶收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。”
如果我們能夠切實(shí)從規(guī)范生奶收購(gòu)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)上起步，將其作為一個(gè)突破口，重點(diǎn)放在生奶質(zhì)量的分級(jí)上，同時(shí)恢復(fù)原有規(guī)定，明確不同級(jí)別的生奶應(yīng)用于不同奶制品制造的適用范圍；然后按照不同產(chǎn)品應(yīng)有的“熱處理強(qiáng)度”要求，進(jìn)一步完善奶和奶制品的加工工藝法規(guī)和成品標(biāo)準(zhǔn)，就有可能較為順利地修改和完善整個(gè)奶業(yè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步提高我國(guó)奶和奶制品的食用安全性和產(chǎn)品質(zhì)量的水平。因?yàn)樯痰纳a(chǎn)和質(zhì)量，處于整個(gè)奶品加工的起點(diǎn)位置，它的定位，實(shí)際上決定了其它所有處于下游環(huán)節(jié)上的奶和奶制品標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)水準(zhǔn)。
實(shí)際上，兩年前國(guó)辦下發(fā)的24號(hào)“通知”就提出了“完善液態(tài)奶標(biāo)準(zhǔn)”的要求，然而并沒(méi)有得到足夠的重視；相反在奶業(yè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)層面上，接連不斷發(fā)生“爭(zhēng)論”。如“禁鮮令”的存廢、“新版《液體奶》標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿”風(fēng)波、“新版生乳收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)報(bào)批稿”難產(chǎn)等，而且?guī)缀跛械臓?zhēng)論都不了了之，沒(méi)有結(jié)果，不僅使全國(guó)消費(fèi)者無(wú)所適從，也使整個(gè)奶業(yè)無(wú)所適從。盡管“進(jìn)口奶粉備案”、“復(fù)原乳標(biāo)示”、“市場(chǎng)抽樣檢驗(yàn)糠氨酸”、甚至大張旗鼓的“駐廠監(jiān)管”，轟轟烈烈也取得了局部的效果，然而，由于認(rèn)識(shí)上的原因并沒(méi)能抓住要害取得實(shí)質(zhì)性的突破。一個(gè)明顯的事實(shí)是社會(huì)對(duì)“復(fù)原乳檢驗(yàn)”普遍感到茫然，至今沒(méi)有任何結(jié)果向社會(huì)公告！
2005年9月，當(dāng)發(fā)現(xiàn)我國(guó)奶農(nóng)的生存受到了當(dāng)時(shí)進(jìn)口低價(jià)奶粉沖擊時(shí)，第一次向國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)引入了“糠氨酸”檢驗(yàn)方法，作為配合貫徹國(guó)辦24號(hào)“通知”的一個(gè)“農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)用于“復(fù)原乳”的鑒定。旋即發(fā)現(xiàn)，結(jié)果似乎難以說(shuō)明問(wèn)題，因?yàn)槲覀儾焕斫猓翰灰?guī)范的殺菌工藝對(duì)糠氨酸和其它指示物含量的干擾，比是否添加奶粉更為直接和敏感。更令人感到奇怪的是，不少人在面臨新問(wèn)題的時(shí)候，并不去反思現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)本身所存在的問(wèn)題，反而質(zhì)疑和要求取消“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)方法”糠氨酸檢驗(yàn)！
從奶業(yè)科學(xué)的角度來(lái)看，我們現(xiàn)在所采用的“糠氨酸含量檢驗(yàn)指標(biāo)”，其結(jié)果能夠直接說(shuō)明的，僅僅是奶的受熱強(qiáng)度（國(guó)外稱為“對(duì)奶的熱傷害”，這方面的國(guó)際檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)包括“糠氨酸”、“羥甲基糠醛”、“乳果糖”、乳清蛋白變性率以及多種酶等在內(nèi)，共有十來(lái)個(gè)），雖然也可以間接地反映出是否使用了奶粉的某種可能性，但不是絕對(duì)無(wú)附加條件的。因?yàn)槟谭郾旧泶嬖谟胁煌牡燃?jí)品質(zhì)類型（高、中、低和極低“熱處理強(qiáng)度”四個(gè)等級(jí)，其糠氨酸等指示物的含量各不相同）。
如果對(duì)比2005年國(guó)辦24號(hào)“通知”，可以發(fā)現(xiàn)今年國(guó)務(wù)院的31號(hào)“意見(jiàn)”的有些提法，已經(jīng)發(fā)生了變化。如對(duì)加工企業(yè)的設(shè)立審批辦法，原來(lái)是簡(jiǎn)單的“備案制”（24號(hào)“通知”增加了 “進(jìn)口奶粉備案”要求），現(xiàn)改為“核準(zhǔn)制，并將與之配套的奶源基地建設(shè)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)條件之一”。又如明確提出了更為具體的“完善液態(tài)奶加工工藝及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)”、“液態(tài)奶標(biāo)識(shí)制度”等，這些都是認(rèn)識(shí)上與時(shí)俱進(jìn)的表現(xiàn)。但是也應(yīng)該看到，依然存在一些停留在原來(lái)水平上的比較模糊的提法。如并列提出“完善復(fù)原乳檢測(cè)技術(shù)、方法和液態(tài)奶加工工藝及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)”，還不如直接與國(guó)際慣例接軌，改為“完善液態(tài)乳受熱強(qiáng)度檢測(cè)技術(shù)、方法和液態(tài)奶加工工藝及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)”，更為科學(xué)。
“液態(tài)奶標(biāo)識(shí)制度”是爭(zhēng)論了好幾年的一個(gè)老話題。此前爭(zhēng)論的內(nèi)容并不是如何標(biāo)識(shí)而是“需要還是不需要標(biāo)識(shí)”的問(wèn)題，現(xiàn)在該是進(jìn)入到討論“如何制定標(biāo)識(shí)”的時(shí)候了。
按國(guó)際慣例，產(chǎn)品標(biāo)識(shí)的主要作用是面向社會(huì)，使消費(fèi)者易于一目了然地識(shí)別商品的本質(zhì)屬性，是執(zhí)行GB7718《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》的一個(gè)有效補(bǔ)充。但是制定和推行標(biāo)識(shí)的前提是，統(tǒng)一行業(yè)內(nèi)部的術(shù)語(yǔ)。我國(guó)現(xiàn)有的奶業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系正缺少一個(gè)類似國(guó)際奶業(yè)聯(lián)合會(huì)（IDF）頒布的《法、英、德、西語(yǔ)奶業(yè)術(shù)語(yǔ)詞典》那樣的一個(gè)技術(shù)法規(guī)，大多數(shù)國(guó)家都有自己的奶業(yè)術(shù)語(yǔ)法規(guī)，我們應(yīng)該首先予以健全。
另外，在界定產(chǎn)品術(shù)語(yǔ)的時(shí)候，必須注意與工藝術(shù)語(yǔ)的界定同步，包括奶畜飼養(yǎng)和奶類加工以及奶和奶制品流通三個(gè)完整的領(lǐng)域。上海奶業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)在2006年曾經(jīng)有過(guò)一個(gè)建議：液態(tài)奶產(chǎn)品名稱必須正確標(biāo)注加工工藝方法，巴氏殺菌或滅菌。凡在生產(chǎn)加工過(guò)程中使用了復(fù)原乳的液態(tài)奶產(chǎn)品，其包裝主要展示面上必須標(biāo)注“復(fù)原乳”，同時(shí)在包裝配料表中標(biāo)明復(fù)原乳占全乳的比率。凡以生乳的全部或部分、為唯一原料的巴氏殺菌產(chǎn)品，可以在其包裝的主要展示面上標(biāo)“純鮮”字；滅菌產(chǎn)品可以標(biāo)“純”字。
四、最后的歸宿點(diǎn)
標(biāo)準(zhǔn)屬于法律范疇，是國(guó)家意志的一種的表達(dá)。食品標(biāo)準(zhǔn)具有規(guī)范和調(diào)整參與市場(chǎng)活動(dòng)各方的利益的作用，直接體現(xiàn)了消費(fèi)者的權(quán)益，更具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向作用。
國(guó)務(wù)院“意見(jiàn)”強(qiáng)調(diào)的是“按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基本要求，把發(fā)展現(xiàn)代奶業(yè)放在更加重要的位置，以保護(hù)奶農(nóng)利益為根本，以提高良種化水平和轉(zhuǎn)變飼養(yǎng)方式為基礎(chǔ)，以建立奶農(nóng)與企業(yè)合理的利益關(guān)系為紐帶，以完善法律法規(guī)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范市場(chǎng)秩序?yàn)楸Ｕ希约哟笳叻龀至Χ葹橹?，努力推進(jìn)我國(guó)奶業(yè)的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)質(zhì)化和產(chǎn)業(yè)化，把我國(guó)奶業(yè)的整體素質(zhì)和效益提高到一個(gè)新水平。”同時(shí)再次明確提出“深入宣傳復(fù)原乳、巴氏殺菌乳、滅菌乳等科普知識(shí)，使消費(fèi)者獲得客觀真實(shí)信息，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益”。
“冰凍三尺非一日之寒”，所有這些問(wèn)題的解決需要時(shí)間和實(shí)踐。只有當(dāng)我們奶業(yè)整體真正認(rèn)識(shí)到：保護(hù)一個(gè)產(chǎn)業(yè)的中堅(jiān)力量只能來(lái)自于廣大消費(fèi)者的日常理性消費(fèi)行為的時(shí)候，中國(guó)的奶業(yè)才能進(jìn)入健康發(fā)展的軌道；而培育理性消費(fèi)者同時(shí)也是培育理性生產(chǎn)者的基礎(chǔ)，只能是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)本身！這是我們落實(shí)國(guó)務(wù)院“意見(jiàn)”的最后歸宿點(diǎn)。
